Rachunkowość i budżetowanie w zarządzaniu finansami gminy
Kształtowanie nowego systemu społeczno-gospodarczego w naszym kraju i związane z nim oczekiwania wymagają rozwoju gmin jako podstawowych jednostek, łączących interes państwa z potrzebami i interesem społeczności lokalnych. Osiągnięcie tego nie jest jednak możliwe bez udoskonalenia dotychczasowych procesów planowania, budżetowania, bieżącego sterowania i kontroli, których narzędziem jest – między innymi – rachunkowość i analiza finansowa.
Rachunkowość i analiza finansowa zaspokajają podstawowe potrzeby informacyjne kierownictwa gmin i wpływają w ten sposób na poziom zarządzania. Wpływ ten odzwierciedla się w efektywności gospodarowania i w sytuacji finansowej gmin i ich podmiotów gospodarczych. Do niedawna nie był on jednak znaczny, ponieważ gminy nie miały większych możliwości realizowania własnej polityki w zakresie prowadzonej działalności. Stan ten nie sprzyjał wszechstronnemu rozwojowi budżetowania i jego narzędzi pod postacią rachunkowości i analizy finansowej i jest on wyraźnie niedostateczny w stosunku do obecnych i przyszłych potrzeb zarządzania.
Gminy funkcjonujące w gospodarce rynkowej wymagają rachunkowości, budżetów i ich analiz eksponujących czynniki pobudzające rozwój i przyczyniające się do lepszego zaspokojenia potrzeb oraz do pomnażania kapitału. Rachunkowość i jej podsystemy, a zwłaszcza rachunek kosztów i analiza finansowa, powinny służyć umacnianiu pozycji gmin w środowisku lokalnym.
Celem książki jest próba racjonalizacji procesu budżetowania w świetle potrzeb decyzji zawieranych w budżecie. Szczegółowe cele książki obejmują:
1. Przedstawienie gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, jej funkcji, zadań i przesłanek działania, a także czynników warunkujących efektywne zarządzanie. Zagadnienia te są przedmiotem rozdziału pierwszego. Podejmując je, uznano, że tylko dokładna znajomość gminy, jej celów i warunków działania, będących w znacznym stopniu czynnikami decydującymi o efektywnym zarządzaniu, może być miarodajną podstawą skonstruowania– adekwatnej do istoty tych czynników – metody kształtowania i oceny jej działalności. Rozdział pierwszy stanowi niejako punkt wyjścia do rozważań.
2. Określenie istoty, funkcji i przedmiotu budżetowania, a także specyficznych jego cech charakterystycznych dla jednostek samorządu terytorialnego. Problematykę tę omawia się w rozdziale drugim, w którym wyjaśnia się pojęcie budżetu, charakteryzuje jego rodzaje i metody tworzenia (także w wybranych krajach Unii Europejskiej). Ustalono, że ranga danego rodzaju budżetu i narzędzi wykorzystywanych przy jego sporządzaniu jest zdeterminowana nie tyle przedmiotem tego budżetu, co przede wszystkim systemem zarządzania w danym kraju, poziomem rozwoju jednostki samorządowej i celem, który zamierza się osiągnąć.
3. Omówienie procedury budżetowania w gminach polskich i związanych z nią regulacji prawnych. Rozważania te, uwzględniające również zakres informacji i sprawozdawczości niezbędnej przy opracowywaniu budżetu i kontroli jego realizacji, przedstawiono w rozdziale trzecim. Rozdział ten uwypukla rangę i znaczenie rachunkowości i analizy finansowej w procesie budżetowania i ocenie realizacji ustalonego budżetu.
4. Zidentyfikowanie narzędzi rachunkowości pomocnych w budżetowaniu i zarządzaniu finansami gminy. Identyfikacji takiej dokonano w rozdziale czwartym. Rozdział ten uwzględnia również zmiany zachodzące w rachunkowości budżetowej na świecie oraz zasady funkcjonowania tej praktyki i dyscypliny w sektorze finansów publicznych w Polsce.
5. Wyeksponowanie szczególnej roli i znaczenia analizy finansowej przy sporządzaniu i realizacji budżetu oraz jego ocenie, czego dokonano w rozdziale piątym. Kierując się wnioskami wynikającymi z rozdziałów poprzednich, stwierdzono tu m.in., że do pełnej oceny gminy, zwłaszcza do oceny jej zdolności do rozwoju, jest niezbędny szerszy kontekst niż ten, do którego nawiązują tradycyjne metody i wskaźniki, a przede wszystkim konieczne jest rozpatrywanie każdej gminy w otoczeniu konkurencyjnym i tzw. makrootoczeniu, tj. w warunkach międzynarodowych, politycznych, społecznych, technologicznych itd. Pomocne mogą być nowoczesne systemy wskaźników wykorzystywanych w ramach prospektywnej analizy finansowej.
6. Ocena tradycyjnego sposobu ustalania budżetu i jego oceny w wybranych gminach oraz określenie możliwości jego modyfikacji. Rozważania z tym związane zawarto w rozdziale szóstym, uwzględniającym również wybrane problemy ryzyka związanego ze stosowaniem proponowanych rozwiązań. Realizacja przedstawionych celów jest próbą zaspokojenia rosnącego zapotrzebowania na uzyskiwanie umiejętności sporządzania budżetu gminy i jego analizy finansowej. Niniejsza praca może być zatem pomocna osobom poszukującym własnej koncepcji budżetu i analizy. Przybliża bowiem ogólną filozofię w tym zakresie.
Książka ma charakter teoretyczno-metodyczno-praktyczny. Z jej części opisowej wynika, że zarządzający finansami gminy powinni korzystać z dorobku wielu dyscyplin naukowych. Wybór przedsięwzięcia i sposobu jego finansowania nie może być bowiem dokonywany jednostronnie i arbitralnie, lecz przy podejmowaniu go należy uwzględnić to, czego pragnie społeczność gminna, a to wiąże się z koniecznością sporządzania odpowiedniego budżetu i przeprowadzania rzetelnej jego analizy finansowej. Zasadniczą część książki stanowi koncepcja budżetowania zadaniowego i analizy realizowanego budżetu. Uwzględnia ona najnowszy dorobek twórców metod budżetowania i analizy budżetu. Za przedmiot budżetu zadaniowego przyjęto nie tylko działalność niematerialną i niewymierną, ale także przedprodukcyjną, produkcyjną i poprodukcyjną, wychodząc z założenia, że pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina, wpływu na choćby jedną z tych sfer powoduje, że nie może ona realizować zadań, jakie stawia się przed nią, a więc de facto nie jest gminą. Przedmiotem książki są również wybrane zagadnienia współcześnie rozumianego rynku kapitałowego, wkomponowane w problematykę efektywności ekonomicznej przedsięwzięć. Ze względu na określone rozmiary książki skoncentrowano się jednak przede wszystkim na tych zagadnieniach, które w naszej rzeczywistości są najważniejsze. Dość powoli przekształca się struktura własnościowa majątku narodowego. Powoli też krystalizowane są zadania gmin. Wiele elementów systemu finansowego tych jednostek dopiero się kształtuje, ulegając ciągłym korektom i zmianom. W tej sytuacji niezwykle trudne było skonstruowanie układu pracy. Zaprezentowany układ jest wyrazem kompromisu między zamiarem przedstawienia praktycznych problemów związanych z opracowywaniem budżetu gminnego a koniecznością określenia teoretycznych podstaw takiego budżetu. Zakres problemowy książki obejmuje budżet i analizę efektywności ekonomicznej podejmowanych przedsięwzięć. Wprowadzanie do gmin nowych zasad gospodarowania i konieczność podejmowania przez nie znacznego wysiłku inwestycyjnego, przy istotnym ograniczaniu wszelkiego rodzaju subwencji i dotacji na finansowanie działalności, powinno stwarzać przesłanki do zainteresowania optymalizacją celów i zadań, które gminy zamierzają realizować. W nowych warunkach gospodarowania podstawowymi źródłami środków finansowych w gminach stały się poza dotacjami i subwencjami zyski, kredyty i emisja papierów wartościowych. Gminy mogą otrzymywać też dodatkowe środki pochodzące z funduszów Unii Europejskiej. Tego rodzaju formy finansowania zmuszają gminy do realizacji inwestycji w sposób, który zapewnia zwrot zaciągniętych zobowiązań oraz przynosi nadwyżkę korzyści nad wydatkami, godzącą interesy Unii i państwa z potrzebami i interesem społeczności lokalnych. Książka różni się od dotychczas opublikowanych w naszym kraju poświęconych budżetowaniu w gminach przede wszystkim zwartością i kompleksowością proponowanych rozwiązań. Jej nowatorstwo przejawia się głównie w interdyscyplinarnym traktowaniu przedmiotu budżetu. Zamiarem autorów nie było wyeliminowanie podejścia konwencjonalnego do tego przedmiotu, lecz poszerzenie go o nowe obszary, zwłaszcza dotyczące inwestowania i związanego z nim ryzyka. W inwestycjach bowiem rozstrzyga się byt gminy. Utrzymanie pozytywnej opinii w dłuższym okresie jest właściwie niemożliwe bez odpowiednich inwestycji. Gmina powinna więc poszukiwać nowych możliwości inwestowania, a tym samym szans rozwoju, np. w strukturze portfela swoich usług, czy produktów, strukturze kapitału, a także w sposobach jego wykorzystania. Inwestycje wiążą się jednak zawsze z pewnym ryzykiem. Dlatego decyzja o podjęciu określonej inwestycji powinna być wyrazem kompromisu między oczekiwaną wielkością korzyści a akceptowanym poziomem ryzyka. Ten styl myślenia uwypukla się wyraźnie u prekursorów także rachunkowości budżetowej oraz u reprezentantów globalnego i dynamicznego spojrzenia na jednostki samorządu terytorialnego.
Książka jest adresowana do studentów i wykładowców kierunków zarządzania, finansów i rachunkowości, jak również do praktyków, rad gminnych, zespołów badawczych.
